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李峰：PPP绩效管理改革的奠基之作 ——绩效操作指引为PPP行稳致远保驾护航

2020-04-03 来源：财政部PPP中心 道PPP 作者：李峰

近日，财政部正式发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“指引”），对PPP项目绩效管理相关操作做出全方位规定。综合省内PPP各参与方意见反映，普遍给予高度评价和充分肯定。一致认为，指引的发布正当其时、意义深远，将对PPP规范管理和高质量发展带来系列积极效应。主要表现在：
一、按效付费理念对当前疫情防控、复工复产形势下推动经济社会发展具有积极作用
从中共中央政治局和疫情领导小组多次会议精神来看，今年一季度我国经济发展，包括基建投资、财政收入、资本流动等多方面在内，都面临着严峻的考验。同时，通过对疫情应对及处理工作的检视反思，发现重大疫情防控救治体系、应急物资保障体系等很多方面的短板需要尽快补齐。按照传统思维观念和方式加大基础设施建设等手段，已难以满足当前发展需要，无论从“新基建”，还是从激发经济发展内生动力角度，我们都需要以更加科学、稳健、完善的模式来运行，政府和社会资本合作（PPP）就是实现这一目标的重要途径。
2017年以来，对PPP模式的应用和发展产生了不同的理解或分歧，加之专项债等融资方式的推出，使PPP的发展受到一定程度的影响，但同时也促使相关方更加审慎规范地开展各项工作。当前统筹推进疫情防控和经济社会发展的新形势，对政府和社会资本合作这一模式提出了新的更高需求。要更好地发挥PPP吸引撬动社会资本的作用，实现PPP高质量可持续发展，关键在于按效付费。指引的发布，恰恰满足了这一需求。
指引在多个条款全面贯彻了这一原则。其中，第五条指出“各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理”；第十一条规定“PPP项目移交完成后，财政部门应会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况，从按效付费执行情况等方面编制绩效评价（即后评价）指标体系”；第二十二条提出“PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据”等，充分体现了按效付费是PPP笃定前行的主基调。
二、指引厘清了PPP绩效管理的内涵、程序和分工
中共中央、国务院作出全面推进预算绩效管理的决策部署以来，绩效管理工作已在多个行业管理部门相关管理制度中广泛展开。政府和社会资本合作（PPP）在基础设施和公用事业领域作为体量庞大、影响广泛的操作模式，突出强调物有所值和绩效评价。但推行多年来，相关绩效管理存在着多方理解、操作不一的情况，业界急切呼吁早日改变这一现状。
指引的发布，正是响应了这一需求。指引指出了PPP领域绩效管理的内涵，同时将相关操作的分工、程序进行了明确，使得PPP各参与方对绩效管理中的职责任务、具体操作有了更加清晰的定位。
指引第六条规定“项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，并报项目所属行业主管部门、财政部门审核”；第十四条规定“项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控”；第十七条规定“项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价，财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价”；第二十三条规定“各级财政部门应会同相关部门，建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架”及第二十四条规定“各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准”等，这些条款均明确规定了绩效管理的程序和各部门职责。
三、指引更加注重原则性和灵活性相结合
相比其他制度性规定和常见的指引文件，本指引更加注重原则性和灵活性相结合，以求更加具有可操作性。这一点在指引中多处都有印证，尤其是指标体系中有着明确的体现。
比如，无论是PPP项目建设期还是运营期绩效评价共性指标框架，指引中明确：应根据项目行业特点与实际情况等适当调整二级指标，细化形成三级指标。
再比如，指引提出了绩效目标、指标解释，但对指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成并没有僵化的予以规定，给实操预留了适度空间。
类似这些规定都与政府和社会资本合作的基本性质相契合，体现了原则性和灵活性的有机结合，有利于各级、各参与方结合实际情况开展工作，体现了一般性与特殊性的辩证统一。
四、指引回归本心强化平等合作理念
一段时间以来，对于政府和社会资本合作的法律性质，各种争议比较多。指引从政府和社会资本平等合作的初衷出发，多处彰显双方的平等合作关系，对于优化营商环境、推动各方履约践诺、维护和巩固长期协作有着重要作用。主要表现在：
（一）PPP项目绩效目标与绩效指标各阶段管理充分体现平等合作。
PPP项目准备阶段，编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求潜在社会资本等相关方面的意见；采购阶段， PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确；执行阶段，因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本，下同）协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。
（二）绩效目标及指标体系调整争议解决充分体现双方公平合意。
项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的，可申请召开评审会，就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。双方对评审意见无异议的，按评审意见完善后履行报批程序；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。
（三）绩效评价结果补充遵循合同约定争议解决机制。
项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。
五、PPP绩效管理蹄疾步稳、日臻完善
指引对PPP项目绩效目标与绩效指标管理、PPP项目绩效监控、PPP项目绩效评价、组织保障等均做出明确规定，但同时对PPP的绩效管理也预留了诸多空间，需要政府（包括实施机构、行业主管部门、财政部门及出资代表等）和社会资本（项目公司）结合项目具体操作，通过协商做出更为明晰的规定，涉及合同的还要纳入PPP项目合同或补充协议中。
我国在公共产品及服务领域推广运用PPP模式六年来，PPP法规制度建设伴随着PPP工作的开展不断推出、补充、完善，政府和社会资本合作得以规范、健康发展。进入2020年以来，财政部3个月内密集出台了《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》《关于全国PPP综合信息平台（新平台）上线运行的公告》《污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本》以及《绩效管理指引》等四份文件，对PPP项目信息平台管理、信息公开、合同示范、绩效管理能力提供了有力的政策支撑，同时进一步明确并强化了政府、社会资本、金融机构等PPP相关各方的责任、权利和义务，充分发挥PPP参与各方才智，为PPP的长期健康发展筑基铺路。
总的来看，社会各界对指引的发布给予了积极热烈的评价，对PPP模式的推广和应用有了更加坚定的信心。可以想见，指引的发布将对PPP乘风破浪、行稳致远产生积极而深远的影响。